Ciò che è accaduto a Milano – e ciò che si sta trascinando appresso – è un fenomeno complesso e i molti fatti che lo costituiscono necessitano ancora di tempo per essere messi del tutto in ordine. Sui termini tecnici del fenomeno, intanto, occorre essere implacabili, perché è troppo alto il rischio che gli immensi interessi in gioco e le consorterie che essi sono riusciti a calamitare (trasversali, ecumeniche, quasi totalizzanti) riescano – col lavorio quotidiano del ridimensionamento, del minimizzare, del così fan tutti – a sdoganare la perversione attuata sulle norme e sui principi che alle norme sottendono.
A proposito del caso particolare, non si può prescindere da un breve e (necessariamente) lacunoso compendio sulla pianificazione nel contesto milanese; utili alla definizione dello scenario, in questo senso, sono le iniziative più recenti della sezione lombarda dell’INU1 . A monte si collocano, ovviamente, le iniziative legislative regionali2 , richiamate puntualmente in base al rispettivo impatto.
Milano presenta una straordinaria continuità in termini di disciplina/pratica pianificatoria, soprattutto in fatto di slancio verso obiettivi di “crescita”, che hanno decisamente più a che fare con il plusvalore economico-finanziario che non con l’attenzione all’equilibrio sociale. Per ciò che riguarda atti e strumenti della pianificazione bisogna comunque registrare l’esistenza di alcune soluzioni di continuità.
Nel 2001 il Comune di Milano approvò il documento “Ricostruire la grande Milano”, definendo strategie e finalità generali. Gli effetti prodotti sono stati considerevoli: inaugurando la stagione dei Programmi Integrati di Intervento (cioè piani attuativi negoziati), nei 10 anni successivi, vale a dire all’incirca fino al 2010, si sono contati oltre 50 piani attuativi approvati, per circa 2.000 nuovi alloggi e circa 130.000 mq di nuovo verde pubblico. Questi piani attuativi sono stati un’attività esterna al piano regolatore generale del 1980, in qualità di variante, preceduta da una fase negoziale volta al raggiungimento di un vantaggio pubblico, confrontandosi elementi della variante di piano e dell’attuazione dell’intervento privato. Contemporaneamente al lancio del nuovo documento strategico, il Comune definì, per svolgere l’attività legata ai piani attuativi, un’apposita struttura di valutazione, quale strumento per gestire quella strategia.
Questa dinamica, che pare aver assunto – quantomeno a un esame sommario – dei connotati positivi, eventualmente anche in termini di soli risultati potenziali, cambia a seguito di tre principali novità: prima nel 2012, poi nel 2016 e infine nel 2019. Il primo Piano di Governo del Territorio (PGT) è entrato in vigore nel 2012, con l’obiettivo centrale di perseguire una crescita edilizia, da realizzare con la densificazione del tessuto. Il quadro cambia radicalmente, ma senza apparenti rivoluzioni: il sistema delle regole inizialmente si apre, per poi rarefarsi progressivamente – è significativa la prima variante generale al PGT, risalente al 2019 (contemporanea alla pubblicazione della legge regionale sulla rigenerazione urbana e territoriale). Nel mezzo, a cavallo del 2016, venne varato il nuovo Regolamento Edilizio che introduceva nuove forme di semplificazione. Sul campo, dopo il 2015, è avvenuta una forte accelerazione delle trasformazioni diffuse dell’edificato, favorite dalle nuove regole e procedure introdotte dal 2012 in avanti. Il fenomeno milanese, in termini molto generali, consiste nell’applicazione di un piano a maglie larghe – programmaticamente e manifestamente larghe, nella strategia adottata dal Comune di Milano per il piano – secondo due modalità ben distinte. Le grandi trasformazioni urbane, lente e complicate (Scali Ferroviari, progetto “Fili Cadorna”, San Siro zona stadio, etc.), sono state collocate al di fuori del piano ordinario, definendo percorsi/processi negoziali da svolgersi caso-per-caso, attraverso i piani attuativi. Accanto, il Comune ha trattato con norme generali le trasformazioni diffuse, mosso dall’obiettivo di giungere a una forte densificazione del tessuto edificato – verso una Milano ideale simile a quella degli anni Settanta-Ottanta (cioè circa 1.700.000 abitanti, contro il 1.400.000 di oggi). Le regole dettate dal PGT e dal Regolamento Edilizio vorrebbero: attuare una lettura prevalente volta a un’indifferenza funzionale, mediante un’interpretazione estesa dei “servizi di interesse pubblico”, che hanno il vantaggio di non consumare capacità edificatoria; derogare alla normativa morfologica, su parere della Commissione per il Paesaggio, con anche la pressoché totale rinuncia a porre limiti di altezza e di densità edilizia; rispetto a questioni direttamente legate al mercato e alla rendita, consentire la libera trasferibilità dei diritti edificatori. Sul ricorso agli strumenti urbanistici attuativi, infine, si è agito con particolare disinvoltura, arrivando ad accantonarli quasi del tutto per la fattispecie delle trasformazioni diffuse.
Così facendo è mancata una reale capacità di controllo del carico urbanistico, dell’equilibrio tra sviluppo immobiliare e interesse pubblico, della forma e dell’effettiva sostenibilità della città in trasformazione. Ad oggi, nonostante le forti criticità che stanno emergendo, l’analisi complessiva e approfondita del fenomeno milanese, ma soprattutto le valutazioni specifiche sulla direzione da intraprendere per il futuro, restano nelle mani di chi gravita in quel contesto. Tuttavia, poiché in un dato momento dello svolgersi tragico della vicenda milanese qualcuno ha pensato di rattoppare lo stato delle cose con provvedimenti legislativi nazionali, il laboratorio delle soluzioni per il futuro ricade sotto responsabilità collettive, estremamente urgenti. Il Disegno di Legge 1309, recante “Disposizioni di interpretazione autentica in materia urbanistica ed edilizia”, attualmente all’esame del Senato della Repubblica dopo aver ottenuto un sostegno bipartisan alla Camera dei Deputati, presenta fondamentalmente due punti essenziali: da un lato, si contrae ciò che è materia soggetta a strumenti urbanistici attuativi; dall’altro, si estende fortemente il concetto di “ristrutturazione edilizia”. La combinazione di questi due fattori mira a sottrarre un insieme di interventi, maggiore che in passato, alla verifica dell’obbligo del ricorso alla strumentazione urbanistica attuativa – restringendo le facoltà di indirizzo in capo alle comunità urbane, le cui amministrazioni si applicherebbero su una platea estesa di semplici interventi edilizi, oggetto peraltro di un ricorso crescente a titoli abilitativi sempre più semplificati e autocertificati. In aggiunta, la proposta legislativa si presenta con il vulnus della retroattività dei propri effetti – evidentemente molto di comodo, ma di certo estremamente dubbia, quantomeno sotto il profilo etico.
Rispetto a tutto questo, vanno forse considerati anche altri tracciati possibili.
Rispetto al quadro normativo di livello nazionale, quindi allo schema generale e ai suoi principi, l’inadeguatezza è un dato pacifico e condiviso, poiché le leggi fondamentali sono sorpassate dai tempi e devastate dalle molteplici revisioni episodiche. È urgente un aggiornamento normativo complessivo, secondo un approccio sistemico che parta – finalmente – da una legge sul governo del territorio. Dovrà seguire, con profonda continuità, un nuovo testo unico in materia di edilizia, sostitutivo del D.P.R. 380 del 2001. Il legame tra le due materie normative, territoriale-urbanistica ed edilizia, è una conquista necessaria e la premessa più potente per impostare con spirito unitario ed efficace le trasformazioni dei territori e dei tessuti, ma anche per impedire che il combinato delle loro disposizioni possa lasciare campo libero a interventi dall’impatto dannoso e iniquo. Nello stesso spirito, peraltro, dovrebbero legiferare anche le Regioni, specie rispetto alla forma e all’esecuzione di procedure armonizzate, sia in materia urbanistica che edilizia.
La qualificazione degli interventi edilizi è forse il tema centrale, visti i casi eclatanti e la rilevanza che questo aspetto riveste nella pratica quotidiana degli operatori e dei professionisti. La revisione delle griglie attuali dovrebbe dipendere dalle azioni trasformative attuate da un intervento, guardando contemporaneamente all’organismo edilizio e al tessuto urbano, in chiave morfologica. Porre la qualificazione degli interventi edilizi in diretta correlazione con le questioni urbane, specie di stretta prossimità, significa anche prefigurare un meccanismo per cui gli incrementi sono assentibili non soltanto per il raggiungimento di certi requisiti/risultati da parte dell’edificio privato, ma anche per obiettivi di carattere pubblico, che attengono alla scala urbana del singolo intervento. Allo stesso tempo, continueranno a essere indispensabili dei parametri quantitativi, anzitutto in termini di cubatura e di altezze, pur definiti in quanto aspetti morfologici. Tutto ciò va ricondotto al carico urbanistico: il governo del processo trasformativo, infatti, non può che avvenire rispetto al carico urbanistico e all’evoluzione che comporta la trasformazione – il cambio d’uso/funzione, la moltiplicazione di usi/funzioni, il cambio di quantità dell’insediamento.
Insistere sulla dimensione urbanistica non ha a che fare né con una sterile difesa d’ufficio, né con l’inesorabilità di un incedere di stampo burocratico. La necessità di legare intimamente ambito edilizio e sfera urbanistica e di rafforzare la componente urbanistica dei processi deve corrispondere a quei caratteri della disciplina (sia scientifica che normativa) che ne fanno naturalmente l’attore principale in fatto di ordini spaziali, in particolare sullo spazio prossimo alla comunità – anche al di là dell’intervento edilizio di turno. In questo senso, essa riguarda aspetti soprattutto fisici, contestuali, ambientali; infatti, lo zoning ha effetti prescrittivi, a volte macchinosi e ottusi, ma guarda al valore e alla riconoscibilità di un’area, sulla base dell’individuazione di caratteri omogenei – anche in ordine alle forme del costruito e alle sue relazioni con lo spazio aperto. Ricalibrarsi verso un’urbanistica di prossimità significa guardare da vicino le trame del territorio, mettendo a sistema presenze e necessità, sia in termini di opere/infrastrutture che di usi, funzioni e servizi. Tutto ciò è in diretta continuità con il rendere più efficaci le fasi di previsione connesse agli interventi privati.
Occorre poi affrontare la questione dell’interesse pubblico. È ormai necessario tornare a ragionare a fondo, laicamente, sulla questione della rendita, che va gestita anche nella prospettiva che i processi trasformativi diventino – attraverso strategie e strumenti certi – meccanismi di parziale redistribuzione delle risorse, equilibrando e compensando le dinamiche del mercato. È il caso, quindi, di rafforzare gli istituti del contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione, rispetto alle varie qualificazioni degli interventi, lavorando al contempo – organicamente alla pianificazione di livello locale e alla programmazione degli interventi di carattere pubblico – sulle destinazioni delle risorse derivanti dagli interventi privati (opere o monetizzazioni che siano). Allo stesso modo, occorre trovare una nuova efficacia in tema di edilizia residenziale sociale: accanto a misure radicali – come l’idea che a fronte di cambi d’uso a forte valorizzazione possa salire fortemente la richiesta di housing sociale direttamente connesso all’intervento, mettendo in gioco anche, eventualmente, la futura gestione – occorre fare un salto di qualità nella predisposizione alla pianificazione e alla realizzazione di tali interventi, in modo da essere subito pronti una volta mobilitate e raccolte le risorse.
Lasciandoci alle spalle la tempesta ambrosiana e recuperando il filo di riflessioni che procedono – restando per lo più in sospeso – già a partire dall’entrata in vigore dei cardini del nostro attuale approccio alle tematiche urbanistiche ed edilizie, dobbiamo volgerci verso l’assunzione di interpretazioni normative meno spregiudicate e, soprattutto, verso l’adozione di atti nuovi. Questo dibattito – disciplinare e non – deve condurci a soluzioni rilevanti per il futuro di tutti gli insediamenti urbani – che siano travolti, o meno, da una speculazione edilizia sfrenata.
31.7.25
Fotografia di copertina: Torre Velasca, ph. Marco Introini
1.Il convegno “Il piano utile. Proposte per governare il territorio della contemporaneità” tenutosi presso la sede dell’Ordine degli Architetti di Milano il 28 marzo 2025, anzitutto, ma anche l’intervento di Marco Engels durante il XXXII Congresso nazionale dell’INU, accompagnato da altri interessanti contributi che lambivano, quando non affrontavano direttamente, il fenomeno milanese.
2. Le principali norme regionali di carattere urbanistico-edilizio sono: Legge Regionale n. 12/2005 – sul governo del territorio; Legge Regionale n. 31/2014 – sul consumo di suolo; Legge Regionale n. 18/2019 – sulla rigenerazione urbana.